何青
   鄭風田
   劉銳
  門診問題:
  徵地拆遷矛盾高發的癥結在哪裡?如何化解?
  門診專家:中國人民大學農業與農村發展學院副院長 鄭風田
  國家行政學院民商經濟法教研室主任 劉銳
  ◇建立農村集體建設用地自由流轉的市場
  ◇建立公開透明、中立公正的征收補償程序
  ◇讓農民成為土地的交易主體
  ◇讓農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地、同價、同權”
  隨著城鎮化建設步伐的加快,農村大量土地被徵用。來自清華大學中國經濟數據中心發佈的中國城鎮化調查數據顯示,約有16%的家庭在最近一波城鎮化過程中遭遇過徵地、拆遷。而與此同時,因徵地拆遷引發的糾紛和矛盾也不斷增多,有些地方甚至發生惡性事件。
  6月9日,中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田教授,國家行政學院民商經濟法教研室主任劉銳教授,做客正義網“正義論壇”,共同尋找化解新型城鎮化建設中徵地拆遷矛盾的良策。
  產生徵地拆遷矛盾的癥結在於“利益”
  記者:徵地拆遷領域為何經常發生矛盾和衝突?
  鄭風田:我國近年來發生的群體性衝突事件,多與徵地拆遷相關,且多存在拖欠、挪用、截留徵地補償費和安置費等問題,損害了被徵地農民的利益。我認為,因徵地拆遷引發的矛盾衝突的核心癥結在於利益分配———低價把農民的地拿走,然後高價賣出,而補償給農民的太少。此外,國家規定農村土地集體所有,可在一些地方卻變成了村幹部“所有”。一部分徵地拆遷款被村幹部貪污、挪用了,農民得到的利益分配自然就少了。這裡面,還有很多其他原因,比如徵地不按國家規定的程序走,農民在徵地過程中沒有發言權,等等。
  劉銳:徵地拆遷過程中為何經常發生矛盾和衝突,蓋因“利益”二字。概括起來,主要有以下幾方面原因:一是征收權力被濫用等現象還沒有得到有效遏制。憲法、物權法、土地管理法、《國有土地上房屋征收與補償條例》(下稱《條例》)等規定的公共利益標準沒有被認真貫徹執行,征收範圍被隨意擴大。二是征收程序的中立性、公開度、公正度不夠。被征收人在征收程序中的參與權、救濟權得不到有效保障。三是補償不合理、不公平。征收補償標準基本上由政府有關部門主導,一方面制度規定的征收補償標準過低,且不同項目用地的補償標準不同,造成補償制度本身不公。另一方面,補償不到位和補償過度問題並存。四是在征收過程中,存在程度不同的違法違規問題。這在公民權利意識不斷增強的情況下,為公民依法甚至不依法維權提供了理由或“藉口”。
  在目前土地一級市場基本由國家壟斷的情況下,徵地本身就意味著土地潛在巨大利益的一次釋放。公正補償制度和正當程序的缺乏,是目前發生徵地矛盾和衝突的主要原因。不可否認,在徵地過程中,農民的合法權益容易被侵犯,而相應的理性救濟手段又十分乏力,因此農民很容易進行非理性對抗。無論如何,發生流血衝突事件是不應該的,應當依法追究相關部門、相關人員的責任。當然,要從根本上解決這一問題,還得從健全徵地制度本身入手。
  化解矛盾的關鍵是深化土地制度改革
  記者:如何化解徵地拆遷矛盾?劉銳:關鍵是改革現行土地制度,而土地制度改革的難點在於徵地制度。如果徵地制度不進行徹底改革,公共利益標準不被嚴格限定,徵地補償標準不能合理界定,政府相關部門通過濫用征收權力而獲得高額土地收益的衝動就不會消失,土地財政問題依舊持續。如此一來,集體經營性建設用地的範圍仍將被限縮在非常有限的範圍內,國有土地壟斷土地一級市場的狀況不會得到根本改變,統一的城鄉建設用地市場就不會建立起來。
  記者:土地制度改革應當從哪裡突破?
  劉銳:我認為,將集體經營性建設用地和宅基地的有序入市作為突破口應該是一個選項。通過集體經營性建設用地和部分喪失保障農民住房功能的宅基地的有效流轉,擠壓土地征收的空間,倒逼土地財政問題逐步得到解決,促使科學合理的不動產征收制度得以建立。
  鄭風田:農村建設用地直接入市,至少可以帶來四大好處:拓寬用地來源,增加農民收入,探索農村工業化的道路,化解徵地矛盾。但是,農村集體建設用地流轉目前受到諸多制約限制,如何建立起農村集體建設用地自由流轉的市場非常重要。只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地、同價、同權”等要素市場平等化,農村集體建設用地才能真正入市。
  農村土地入市,首先,必須明確產權主體及權益分配機制,建立統一的產權交易市場。農村集體建設土地入市是未來的必然趨勢,但前提是須明確產權主體及權益分配機制,防止公權力侵占。目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題,未來應該確權發證,明確農民的權益,在此基礎上建設產權交易市場,開啟農村沉睡的資本。其次,農村土地入市需要引入競爭機制。農村集體土地的入市,顯然不宜走政府拍賣的老路,必須以打破土地一級市場的壟斷為目標,與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態勢,地價才有望不受操控。當然,農村集體土地直接入市會觸動地方政府的“奶酪”,如果沒有上級的統一部署,單吹胤秸苣淹貧K裕匭氤鎏ㄖ醒氬忝嫻母嚀宓牟僮鞴嬖潁拍莧謎吆燉淶亍�
  防止“濫徵”的方法之一是明確征收的標準與程序
  記者:農村集體土地入市,徵地規模將發生什麼變化?如何提高土地使用效率,防止“濫徵”、“圈地傷農”?
  劉銳:集體土地入市,建立城鄉統一的建設用地市場對於徵地規模會有影響,但影響有多大還要取決於能夠入市的集體土地的數量。也就是說,能夠入市的集體土地數量越多,對於徵地規模的影響也就越大。如果既不對征收行為進行有效規範,又不適度放開宅基地的流轉,僅僅允許非常有限的集體經營性建設用地入市,其對徵地規模的影響不會太大。
  要想防止出現“濫徵”、“圈地傷農”等問題,還得從建立健全征收法律制度本身入手。即要明確征收的公共利益標準和相應的救濟程序;建立公開透明、中立公正的征收補償程序,保障被征收人的知情權、參與權、救濟權;建立公正、公平和及時到位的征收補償制度,既要防止補償不到位,也要杜絕補償過度;既要保證補償標準的科學,也要保證具體補償的及時到位。
  鄭風田:目前,我國數量龐大的農村集體建設用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。比如,我國的“泛糧食安全”政策,把農村所有的土地都劃入嚴格管制範圍,大大降低了稀缺土地的使用效率,在某種程度上弱化了農民的土地權利,導致城鄉土地同地不同權。未來國家應該對承擔糧食安全的基本農田進行嚴格限制,除此之外的土地經營應該放開,這樣也能激活農村土地使用效率,讓農民獲益,也能夠保證城鎮化發展的用地需求。
  解決失地農民的生計問題要靠政府
  記者:具有區位優勢的農村建設用地可輕易獲得高收益,是否會因此產生新的分配不公?如何解決徵地拆遷後失地農民的生計問題?
  鄭風田:土地制度改革就是希望農民能夠得到更多的實惠。財富不應該集中在個別少數人手裡,應該讓大家來分這塊蛋糕。我建議,土地增值的部分必須給農民。比如,可以按土地的市場價給農民,暴利的部分通過政府稅收進行調節,用來完善農村的生產生活設施,從而逐步縮小城鄉經濟社會發展水平。但現在的問題是,農民通常拿到的是10%到15%,有些地方連5%都不到。
  土地承擔著為農民提供生產、生活資料及社會保障的雙重職能,對農村的政治穩定、經濟發展及全社會的穩定發揮著至關重要的作用。土地對農民來說不僅是一種資源,更是一種生產資料和生活資料,具有社會保障功能。農民失去土地之後,相當於失去了保障。除了社會基礎設施建設,政府相關部門應當承擔起責任,解決農民的生計問題,解除農民的後顧之憂。國務院出台的《條例》規定,把農民的工作、社保都解決了才能允許徵地。有些地方原來是徵了地之後就不了了之,很不負責任。
  劉銳:如果不能妥善處理農村建設用地流轉過程中國家、集體和個人的收益分配,未來產生新的分配不公是難免的。這也是我國土地制度改革面臨的一個突出問題。在過去,征收補償標準總體過低,未來允許集體經營性建設用地自由流轉,一些地方具有區位優勢的農村建設用地可輕易獲得極高收益。在這種情況下如果不能有效規範這一收益的分配,就會產生對土地已被征收群體不公的後果。
  對於大多數農民而言,土地的確是其命根子。在就業壓力增大,農民的社會保險滯後的情況下,失地往往意味著失去了最後的依靠和保障。失地農民在一些地方已經成為新的貧困群體。解決這一問題,一方面需要從覆蓋面和保障水平兩個方面加快推進失地農民的社會保障建設;另一方面還要重點保障失地農民的就業,在城市物業、餐飲等行業優先安置被徵地農民。當然,無論是社會保險,還是就業,都需要剛性的制度去規範、去約束。
  急需跟進的是法律法規的立、改、廢
  記者:推進城鎮化建設,解決徵地拆遷中出現的矛盾和衝突,哪些工作急需跟進?
  鄭風田:《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》指出,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,選擇若干試點,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。因此,未來除了純粹公益性用地外,其他的非農建設農地都可以讓農民成為交易的主體,讓企業通過租的形式從農民那獲得土地。商業性用途的土地不能再通過國家先征收然後再轉讓的方式進行。“公共利益”也應該有具體規定,可以採取列舉的方式。讓農民直接成為土地交易主體,有利於破除土地供應的壟斷,讓工業用地價格和商業用地價格從兩個極端向合理價位回歸。現在最核心的工作是修改土地管理法,否則仍然是紙上談兵。
  劉銳:土地承包經營權和宅基地使用權抵押早已在一些地方試點。但在現行法律對土地承包經營權和宅基地使用權抵押的限制性規定沒有消除之前,這些試點本身的正當性和由此帶來的法律風險值得認真研究。比如說宅基地抵押,擔保法第37條規定,宅基地的土地使用權不得抵押。抵押意味著宅基地有可能被流轉,因此,理論上講應當先明確宅基地的可流轉性,然後規定宅基地抵押制度。因為不能自由流轉的權利是沒有抵押價值的。而從現行法律來看,宅基地是被嚴格限制流轉的,在宅基地的流通性沒有定論之前,推進宅基地抵押試點同樣面臨法律上的困難。
  當前最需要跟進的就是法律法規的立、改、廢。可以說,我國現行的不動產征收制度、登記制度和流轉制度都不同程度地存在滯後、模糊、責任不到位甚至矛盾衝突的問題。當前全面深化改革需要立法跟進,否則會出現更多的問題。因此,建議儘快出台不動產征收法、不動產登記法,並及時修改物權法、擔保法、農村土地承包經營法等法律。  (原標題:找準化解徵地拆遷矛盾突破口)
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